ZEROs høringsuttalelse til nasjonal ramme for vindkraft på land

Vi viser til høringsbrev 1. april 2019, og gir med dette ZEROs synspunkter på NVEs forslag til nasjonal ramme for vindkraft på land. Våre innspill omhandler hvordan nasjonal ramme bør benyttes som styringsverktøy for konsesjonsbehandling, samt innspill til hvordan rammen kan inngå som et av flere grep for å sikre at vindkraftpolitikken balanserer ulike hensyn best mulig.

Generelt

ZEROs utgangspunkt er at vindkraft er en nødvendig del av ressursgrunnlaget for et utslippsfritt energisystem både globalt og i vår del av verden. De fleste analyser av framtidens energiproduksjon peker i retning av fallende klimagassutslipp globalt, hovedsakelig drevet av at vind- og solenergi har blitt konkurransedyktig mot fossil kraft. Konsesjonssystemets formål bør være å sørge for at tilgangen til ren energi er tilstrekkelig til å redusere klimagassutslipp fra energiproduksjon og energibruk så raskt det lar seg gjøre, på en måte som gir minst mulig negative konsekvenser for natur og andre viktige samfunnsinteresser.

Norge har fortsatt store mengder fossil energibruk som må fases ut. Statnett har anslått at vi trenger om lag 40 TWh ny fornybar elektrisitet for å elektrifisere 95 TWH fossil energibruk i industri og transport i Norge. Behovet for elektrisitet bør dekkes gjennom både energieffektivisering, oppgradering av vannkraft, og en balansert utbygging av vindkraft på land og til havs, solenergi og vannkraft. Norge har også større energiressurser enn de fleste av våre naboland, og bør gjennom utveksling av kraft bidra til at utfasing av fossil energi går raskest mulig i Nordsjø-regionen.

Nasjonal ramme bør benyttes som styringsverktøy

ZERO støttet intensjonen med Nasjonal ramme for vindkraft, som blant annet var å kartlegge hvilke områder som var best egnet til å bygge ut vindkraft, herunder hensyn til lokalbefolkning, natur, biologisk mangfold, vindressurser, grunnforhold mv. Det opparbeidede faktagrunnlaget her er verdifullt. Videre skulle nasjonal ramme gi et grunnlag for en bedre diskusjon om hvor det kan bygges vindkraft, og bidra til å dempe konflikter knyttet til dette. Der har arbeidet med Nasjonal ramme foreløpig ikke fungert etter hensikten. I kombinasjon med det økende antall pågående utbygginger, har NVEs forslag til områder aktuelle for vindkraft bidratt til å skape misforståelser om omfanget av framtidig vindkraft på norsk landjord.

NVE har, i arbeidet med nasjonal ramme, sammen med andre fagetater og kunnskapsmiljøer etablert et omfattende kunnskapsgrunnlag om konsekvenser av vindkraft, og pekt ut 13 områder de mener er mest egnet for utbygging. ZERO tar ikke stilling til hvilke områder som er egnet, men det faktum at arealet som er pekt ut er i størrelsesorden 20-30 ganger større enn det realistiske arealbehovet for vindkraft, tilsier at arealene som er pekt ut i den nasjonale rammen kan gjøres mindre i lys av ny kunnskap, som blant annet høringen vil kunne frambringe. Det bør være et mål at nasjonal ramme legger grunnlaget for ytterligere innsirkling av områder egnet for vindkraft, med sikte på redusert konfliktnivå med natur- og friluftshensyn.

Konsesjonssystemet

Dagens konsesjonspraksis har noen svakheter som har bidratt til lokal motstand mot vindkraft. Det har ikke vært klare begrensninger i hvor det er aktuelt å søke om konsesjon for vindkraft, noe som har resultert i søknader om konsesjon i områder som er lite egnet. Selv om mange har fått avslag fra NVE, har dette bidratt til støy og unødig ressursbruk. Arbeidet med Nasjonal ramme vil bøte på dette.

Det har heller ikke vært vesentlige begrensninger i omfanget av vindkraftprosjekter som meldes eller konsesjonssøkes. Generelt har energimyndighetene ønsket et bredt tilfang av prosjekter, både for å kunne velge ut de beste, men også for å ha tilstrekkelig mange konsesjoner ute i markedet til at god flyt i markedet for elsertifikater er sikret. Av samme grunn, har konsesjonene angitt maksimal arealbruk og antall MW, men vært åpne for at man ved utbygging kan benytte større og færre turbiner enn det som lå til grunn ved konsekvensutredning og lokal behandling av konsesjonssøknad. I tillegg har praksis vært at utbyggere får utsettelse på frist for utbygging.

Summen av dette har gitt en ketshup-effekt, fordi mange prosjekter som ble lagt i skuffen av utbygger på grunn av dårlig lønnsomhet, nå realiseres på grunn mer kostnadseffektive vindturbiner og høyere CO2-kvotekostnader. Jo lengre tid det har gått fra konsesjonsbehandling til behandlingen av endelig miljø- og transportplan, jo større er sjansen for at turbinene er større enn opprinnelig konsekvensutredning.

Summen av dette har bidratt til lavere lokal oppslutning om vindkraft, som kommer tydelig fram i høringsuttalelser som i skrivende stund er sendt inn fra kommuner.

Det har vært praksis å ikke gi konsesjon til vindkraft uten tilslutning fra kommunen. Det er en fornuftig praksis, som vi bør bygge videre på. Klimapolitikken er ikke tjent med et høyt konfliktnivå om vindkraft. Men når alle kommuner som har avgitt høringsuttalelse til nasjonal ramme sier nei til vindkraft, vil videreføring av den «uformelle vetoretten» kunne resultere i full stans i vindkraftutbyggingen.

Derfor bør arbeidet med nasjonal ramme munne ut i endringer i konsesjonspraksis og skattesystem som gir aksept for vindkraft i kommuner.

ZEROs anbefalinger

1. Innfør konsesjonsrunder
   Konsesjonssystemet for petroleumsvirksomheten har gitt myndighetene styring med petroleumsvirksomheten. Det er store forskjeller på vindkraft og petroleumsvirksomhet, men det er grunn til å se på om elementer av konsesjonssystemet på sokkelen kan ha overføringsverdi. Framfor løpende behandling av konsesjonssøknader, kan NVE utlyse konsesjonsrunder for eksempel annet hvert år, med et definert energivolum. Områdene fastsettes basert på faktagrunnlaget fremskaffet i forbindelse med arbeidet med nasjonal ramme. Energimyndighetene tildeler deretter konsesjoner til de beste prosjektene. På den måten kan utbygging av ny vindkraft forankres i kraftbehov, og energimyndighetene får kontroll med hvor, hvor mye, og når vindkraftverk bygges ut.
   
   
   
2. Nasjonal ramme er starten på et kunnskapsgrunnlag
   Det videre arbeidet med nasjonal ramme bør ha som formål å identifisere områder med lavest mulig konfliktnivå mellom vindkraft og natur og friluftsliv. Det realistiske arealbehovet til vindkraft er svært lite sammenlignet med de 13 områdene som er identifisert.
   
   
   
3. Kortere frist for byggestart
   I dag har utbygger frist på fem år for å starte byggingen av vindkraftverket fra konsesjon er gitt, og det er praksis for å gi utsatt frist. Dette bør strammes inn, slik at det blir nærhet i tid mellom kommunes behandling av saken, og utbygging. Dette vil også gi bedre styring med hvor stort volum som faktisk bygges ut, og når.
   
   
   
4. Konsesjoner bør bygge på konsekvensutredning
   Det har vært praksis å godta at utbygging skjer med større turbiner enn det som ligger til grunn for konsekvensutredningen. Denne praksisen var hensiktsmessig for på grunn av rask teknologiutvikling på turbinsiden, og energimyndighetenes ønske om at konsesjoner kunne realiseres mange år etter konsesjonsvedtak. At faktisk utbygging avviker sterkt fra det som ble konsekvensutredet, og det som lokalsamfunnet tok stilling til ved konsesjonsbehandling, har gitt økt konfliktnivå. Denne praksisen er ikke lenger ønskelig dersom konsesjoner har kortere tidsfrist for realisering, ref forslaget overfor.
   
   
   
5. Innfør naturressursskatt og vurder innføring av grunnrenteskatt for vind
   Vertskommunen for vindkraft bærer en stor del av ulempen med vindkraft i form av naturinngrep, men en mindre del av fordelen, i form av verdiskaping, skatteinngang og måloppnåelse i klimapolitikken. ZERO anbefaler at det innføres lokal naturressursskatt på vindkraft etter en modell som tilsvarer vannkraft, slik at kommunen får en større andel av verdiskapingen fra vindkraft. Det bør samtidig vurderes å innføre grunnrenteskatt på vindkraft på sikt. Det er ikke grunnrente i form av ekstra profitt utover den avkastning som utløser investeringene per i dag, men stadig lavere kostnader, samt knapphet på konsesjoner, kan gi grunnrente i framtiden. Vindkraftens legitimitet avhenger av at samfunnet får sin andel av verdiskapingen fra våre felles ressurser. Grunnrenteskatt må utformes slik at prosjekter som er lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter skatt. Det er ikke tilfelle for vannkraft i dag. Grunnrenteskatten bør endres for vannkraft for å ivareta dette, og det samme prinsippet må gjelde for eventuell innføring av grunnrenteskatt på vindkraft.

Avsluttende merknader

ZERO oppfordrer energimyndighetene til å strekke seg langt for å oppnå gode resultater i vindkraftpolitikken. Vindkraft er en avgjørende ressurs i arbeidet med å fase ut fossil energi, men har samtidig betydelige konsekvenser for natur og friluftsliv. Det høye konfliktnivået omkring vindkraft gjør det vanskeligere å oppfylle klimamålene. Samtidig vil manglende tilgang til konkurransedyktige, fornybare energiressurser også kunne forsinke omstillingen av energisystemet kraftig. Vi må derfor tilstrebe endringer som gir mulighet for mer vindkraft, men med lavest mulig konflikt med naturvernhensyn, og med god forankring i lokalsamfunn.

Vennlig hilsen
Marius Holm, Leder i ZERO